Progresividad y equidad tributaria

Carlos Efrén López Rueda (En tu homenaje, a poco tiempo de cumplirse otro año de tu partida. Gracias Padre, por todo.) nació en la hermosa sabana de Túquerres en el seno de una familia numerosa, como las de antes. De nueve hijos, Carlos Efrén tuvo el tesón de dejar el País para irse a lo más cercano que tenemos los nariñenses: El Ecuador. Ese País le brindó la oportunidad de obtener el título de médico cirujano de la Universidad Pública Central de Quito. Orgulloso de ser oriundo de su Túquerres, regresó con esposa e hijo para servir al pueblito viejo, conforme le dedicaba el hermoso vals de José A. Morales.

Después de toda una vida de servicio a la comunidad, recibió la pensión de jubilación con el orgullo del deber cumplido; una pensión proporcional al salario que un médico especializado, servidor público del entonces Instituto de los Seguros Sociales, ganaba por los años noventa en Colombia. Quiso Dios llevárselo pronto; seguramente porque había hecho el mérito suficiente para subir al cielo y cuidar de sus pacientes en apariencia de Ángel. A su señora esposa, el Estado le autorizó la sustitución de la pensión de sobrevivientes. Menos no podían hacer las instituciones públicas, pues Doña Magui harto le ahorró a ese Estado al suplirlo en el cumplimiento de las obligaciones de cuidado sin pretensión remuneratoria alguna. La generación de aquellas mujeres cuidadoras por excelencia merece la protección del Estado, por lo menos, salvaguardando el derecho de pensión de sobrevivientes derivado del trabajo disciplinado y abnegado de toda una vida de los cónyuges proveedores. Y esto, en el mejor de los escenarios.

¡Ojalá! que ese mínimo derecho de los pensionados, de los asalariados, de los trabajadores independientes, a percibir una remuneración pensional o salarial mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo fuera inviolable.

Dicen que la expresión ¡Ojalá! es la onomatopeya de la desesperanza. Y no siento desesperanzada, pero sí estoy consternada.

No debería estarlo, pues la Carta Política de Colombia dispone que el Estado debe promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios. Principios mínimos fundamentales como los previstos para los trabajadores, tales como, precisamente, el derecho a una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. O como el principio de la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales inherentes a toda persona (El derecho a una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo es un derecho económico, social y cultural.), que está plasmado en la Convención Americana de Derechos Humanos, en el Protocolo de San Salvador y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En virtud del principio de progresividad, el Estado debe avanzar paulatinamente en el establecimiento de las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Avanzar significa mover o prolongar hacia adelante. Consecuente con este fin de avanzar, a la par del principio de progresividad, los tratados internacionales consagran la prohibición de regresividad, que se traduce en la prohibición que se les impone a los Estados de implementar políticas públicas o normas que impliquen un retroceso en el nivel del goce o ejercicio de un derecho protegido.

Sin embargo, de tiempo atrás no puedo evitar estar consternada por las políticas fiscales que se están implementando para lograr que las personas naturales tributen en Colombia. Que tributemos, me parece acertado. Como bien lo dicen los expertos en estas políticas públicas, esa es la tendencia a nivel mundial, luego, Colombia no debería ser la excepción. Lo que me inquieta es que esas políticas fiscales, que tienen como propósito mayor recaudo y mejor redistribución de los ingresos corrientes de la Nación, parecieran ser, a su vez regresivas de los derechos económicos, sociales y culturales.

En el año 2016, por ejemplo, se implementó una política fiscal que tuvo un impacto considerable en las finanzas de las personas naturales, que vieron crecer su deuda tributaria de un año a otro en porcentajes desproporcionados.

Tan bien le fue al gobierno de aquel entonces, que en el proyecto de reforma tributaria que acaba de radicar el actual gobierno en el Congreso de la República se reafirma esa política fiscal, de manera más contundente.

En lo que concierne a las personas naturales, esa política fiscal consiste en poner límites a los beneficios tributarios que la legislación tributaria consagra en su favor respecto de las rentas laborales que perciban.

Los beneficios tributarios no se otorgan por mera liberalidad del Estado. Tales beneficios también obedecen a políticas públicas orientadas a lograr ciertos fines que, en estricto sentido, el Estado tiene el deber de cumplir. Así, por ejemplo, los aportes que hacen los trabajadores y empleadores con destino a la seguridad social en salud y en pensiones no forman parte de la base gravable del impuesto de renta. Estos aportes reciben el tratamiento de ingresos no constitutivos de renta porque tienen naturaleza fiscal (tributo) y un propósito definido: coadyuvar a la sostenibilidad del sistema de salud y pensiones y procurar la seguridad social de los aportantes.

Otro ejemplo son las deducciones que se pueden restar de las rentas labores, tales como, los pagos que se destinan a cubrir los intereses de los créditos para adquisición de vivienda, o los gastos con destino a la educación, o los gastos destinados al dependiente económico. Estas deducciones tienen como propósito satisfacer las necesidades básicas de vivienda y educación y el mínimo vital propio y del círculo familiar más próximo. De manera que, restringir el beneficio impacta recíprocamente la satisfacción de dichas necesidades.

Teniendo en cuenta la importancia que los beneficios tributarios tienen en la satisfacción de las necesidades básicas de las personas naturales, en esta oportunidad me referiré a dos beneficios tributarios en concreto, que son objeto de modificación en el proyecto de reforma tributaria del actual gobierno: (i) la exención prevista para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales, (ii) la exención prevista para los pagos laborales.

Respecto de las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales, la legislación tributaria vigente dispone que sólo están gravadas esas pensiones en la parte del pago mensual que exceda de 1.000 UVT ($38.004.000 mensuales, $456.048.000 anuales, para el AG2022). En cuanto a los pagos laborables, la legislación tributaria vigente dispone que el veinticinco por ciento (25%) del valor total de los pagos laborales está exento, siempre que mensualmente no supere las doscientas cuarenta (240) UVT. (Para el AG2022, $9.120.960 mensuales; $109.451.520 anuales).

La exención de los pagos laborales también está sujeta a otro límite, que es el del 40% de la renta líquida (ingresos brutos (-) ingresos no constitutivos de renta), que, en todo caso, no puede exceder de 5.040 UVT anuales, esto es, $191.540.160 (para el AG2022).

¿Qué modificaciones propone el proyecto de reforma tributaria? El proyecto de reforma tributaria propone modificar las reglas de tributación del excedente de pensiones que se considera gravado y las reglas del valor máximo que se puede declarar como pagos laborales exentos. Esto se logra mediante la modificación de los parámetros fijados en términos de UVT.

La UVT o unidad de valor tributario se creó en el año 2006 con el propósito de estandarizar y simplificar la actualización de los valores de ciertas obligaciones tributarias que establecían las normas vigentes para tal año y anteriores. Pero también se ha utilizado como una política fiscal para para restringir los beneficios tributarios.

El proyecto de reforma radicado por el gobierno entrante propone, para el caso de las pensiones, que el excedente gravado se determine a partir de un excedente anual. Ya no mensual. Adicionalmente, se propone que ese excedente de pensiones que supere las 1000 UVT mensuales, que en la práctica equivalen a 12.000 UVTs anuales, se disminuya a 1790 UVTs anuales. Esto quiere decir que el rubro anual sobre el que se empiezan a gravar las pensiones, que en la actualidad es de $456.048.000 anuales, se bajaría a $68.027.160 anuales.

Explicado con un ejemplo tenemos que una persona que perciba mesadas pensionales en un rango de $10.133.333 a $12.291.667 mensuales ($121.600.000 - $147500.000 anuales), de aprobarse la reforma tributaria, empezará a pagar impuesto de renta a la tarifa del 19%. En el rango más alto, esto es, en el tope de los $12.291.667, empezaría a pagar un impuesto aproximado de $4.400.000.

Ahora bien, respecto de los pagos laborales, el proyecto de reforma tributaria mantiene el veinticinco por ciento (25%) como renta exenta, pero limita el tope máximo de la exención a 790 UVT anuales. El cambio radicaría en que, conforme con la legislación vigente, se pueden llevar un máximo de $109.451.520 anuales, en cambio, de aprobarse la reforma tributaria del actual gobierno, sólo se podría llevar un máximo de $30.038.960 de pagos laborales exentos.

Esta exención sobre los pagos laborales, sumada a los demás beneficios tributarios consagrados en favor de las personas naturales que perciban rentas de trabajo no puede exceder, además, del 40% de la renta líquida (ingresos brutos (-) los ingresos no constitutivos de renta) que, en todo caso, no podrá exceder de 1210 UVT anuales, esto es, $45.984.840, conforme lo propone el proyecto de reforma tributaria. Recuérdese que hoy se permite llevar hasta 5.040 UVT anuales, esto es, $191.540.160 (para el AG2022).

De manera que, con este proyecto de reforma tributaria, el gobierno actual cumpliría su promesa de gravar a las personas naturales que devenguen más de $10.000.000.

Sin embargo, quiero llamar la atención en el hecho de que las modificaciones que se proponen a la legislación tributaria vigente podrían tener un efecto de alza del impuesto a cargo de las personas naturales, desproporcionado de una vigencia fiscal a otra, tal como sucedió con la reforma tributaria del año 2016 que, a mi juicio, tuvo un efecto regresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, especialmente, sobre el derecho a una remuneración móvil.

En sentencia C-061 de 2021, la Corte Constitucional (Sala de Conjueces) omitió analizar el impacto que generó la reforma tributaria de 2016, en el comparativo de una vigencia fiscal a otra. Esperemos que esta omisión no sea la patente de corzo para que los gobiernos se arroguen el poder de imponer cargas tributarias que, desde el punto de vista fiscal, son progresivas, pero, desde el punto de vista de los derechos económicos, sociales y culturales, resulten siendo regresivas por lo desproporcionadas en el tránsito de legislación. Al menos, la sentencia dejó claro dos aspectos: (i) que el tributo no puede ser confiscatorio, lo cual ocurriría cuando la actividad económica del particular se destina exclusivamente al pago del impuesto, de forma que no existe ganancia. Y (ii) que las medidas de limitación a los beneficios tributarios no pueden poner en riesgo la protección del mínimo vital. Solo para finalizar considero oportuno precisar que no se puede perder de vista que las pensiones son el fruto de los aportes hechos durante toda la vida laboral sobre ingresos que ya fueron sometidos al impuesto de renta. Y que la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales son un límite a la libertad de configuración legislativa tributaria, pues, como se precisó, los beneficios tributarios no se otorgan por mera liberalidad o por capricho sino como una política pública que tiene el Estado de coadyuvar a la satisfacción de necesidades básicas como son: la salud, la pensión, la vivienda, la educación, la remuneración mínima vital y móvil y el mínimo vital, entre otros, ¡que no se nos olvide!.